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國務院關於改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見

  國發〔2014〕71號

  各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

  財政轉移支付制度是現代財政制度的重要內容,是政府管理的重要手段。根據黨的十八屆三中全會精神和《國務院關於深化預算管理制度改革的決定》(國發〔2014〕45號)要求,現就改革和完善中央對地方轉移支付制度提出如下意見。

  一、改革和完善中央對地方轉移支付制度的必要性

  1994年實行分稅制財政管理體制以來,我國逐步建立了符合社會主義市場經濟體制基本要求的財政轉移支付制度。中央財政集中的財力主要用於增加對地方特別是中西部地區的轉移支付,轉移支付規模不斷擴大,有力促進了地區間基本公共服務的均等化,推動了國家宏觀調控政策目標的貫徹落實,保障和改善了民生,支援了經濟社會持續健康發展。但與建立現代財政制度的要求相比,現行中央對地方轉移支付制度存在的問題和不足也日益凸顯,突出表現在:受中央和地方事權和支出責任劃分不清晰的影響,轉移支付結構不夠合理;一般性轉移支付項目種類多、目標多元,均等化功能弱化;專項轉移支付涉及領域過寬,分配使用不夠科學;一些項目行政審批色彩較重,與簡政放權改革的要求不符;地方配套壓力較大,財政統籌能力較弱;轉移支付管理漏洞較多、資訊不夠公開透明等。對上述問題,有必要通過深化改革和完善制度,儘快加以解決。

  二、總體要求

  (一)指導思想。

  全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會精神,按照黨中央、國務院的決策部署和新修訂的預演算法有關規定,圍繞建立現代財政制度,以推進地區間基本公共服務均等化為主要目標,以一般性轉移支付為主體,完善一般性轉移支付增長機制,清理、整合、規範專項轉移支付,嚴肅財經紀律,加強轉移支付管理,充分發揮中央和地方兩個積極性,促進經濟社會持續健康發展。

  (二)基本原則。

  加強頂層設計,做好分步實施。堅持問題導向,借鑒國際經驗,注重頂層設計,使轉移支付制度與事權和支出責任劃分相銜接,增強改革的整體性和系統性;同時充分考慮實際情況,逐步推進轉移支付制度改革,先行解決緊迫問題和有關方面認識比較一致的問題。

  合理劃分事權,明確支出責任。合理劃分中央事權、中央地方共同事權和地方事權,強化中央在國防、外交、國家安全、全國統一市場等領域的職責,強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化的職責,建立事權與支出責任相適應的制度。

  清理整合規範,增強統籌能力。在完善一般性轉移支付制度的同時,著力清理、整合、規範專項轉移支付,嚴格控制專項轉移支付項目和資金規模,增強地方財政的統籌能力。

  市場調節為主,促進公平競爭。妥善處理政府與市場的關係,使市場在資源配置中起決定性作用,逐步減少競爭性領域投入專項,市場競爭機制能夠有效調節的事項原則上不得新設專項轉移支付,維護公平競爭的市場環境。

  規範資金管理,提高資金效率。既要嚴格轉移支付資金管理,規範分配使用,加強指導和監督,做到公平、公開、公正;又要加快資金撥付,避免大量結轉結余,注重提高資金使用效率。

  三、優化轉移支付結構

  合理劃分中央和地方事權與支出責任,逐步推進轉移支付制度改革,形成以均衡地區間基本財力、由地方政府統籌安排使用的一般性轉移支付為主體,一般性轉移支付和專項轉移支付相結合的轉移支付制度。屬於中央事權的,由中央全額承擔支出責任,原則上應通過中央本級支出安排,由中央直接實施;隨著中央委託事權和支出責任的上收,應提高中央直接履行事權安排支出的比重,相應減少委託地方實施的專項轉移支付。屬於中央地方共同事權的,由中央和地方共同分擔支出責任,中央分擔部分通過專項轉移支付委託地方實施。屬於地方事權的,由地方承擔支出責任,中央主要通過一般性轉移支付給予支援,少量的引導類、救濟類、應急類事務通過專項轉移支付予以支援,以實現特定政策目標。

  四、完善一般性轉移支付制度

  (一)清理整合一般性轉移支付。逐步將一般性轉移支付中屬於中央委託事權或中央地方共同事權的項目轉列專項轉移支付,屬於地方事權的項目歸併到均衡性轉移支付,建立以均衡性轉移支付為主體、以老少邊窮地區轉移支付為補充並輔以少量體制結算補助的一般性轉移支付體系。

  (二)建立一般性轉移支付穩定增長機制。增加一般性轉移支付規模和比例,逐步將一般性轉移支付佔比提高到60%以上。改變均衡性轉移支付與所得稅增量掛鉤的方式,確保均衡性轉移支付增幅高於轉移支付的總體增幅。大幅度增加對老少邊窮地區的轉移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口,原則上通過一般性轉移支付調節。

  (三)加強一般性轉移支付管理。一般性轉移支付按照國務院規定的基本標準和計算方法編制。科學設置均衡性轉移支付測算因素、權重,充分考慮老少邊窮地區底子薄、發展慢的特殊情況,真實反映各地的支出成本差異,建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制,促進地區間基本公共服務均等化。規範老少邊窮地區轉移支付分配,促進區域協調發展。建立激勵約束機制,採取適當獎懲等方式,引導地方將一般性轉移支付資金投入到民生等中央確定的重點領域。

  五、從嚴控制專項轉移支付

  (一)清理整合專項轉移支付。清理整合要充分考慮公共服務提供的有效性、受益範圍的外部性、資訊獲取的及時性和便利性,以及地方自主性、積極性等因素。取消專項轉移支付中政策到期、政策調整、績效低下等已無必要繼續實施的項目。屬於中央委託事權的項目,可由中央直接實施的,原則上調整列入中央本級支出。屬於地方事權的項目,劃入一般性轉移支付。確需保留的中央地方共同事權項目,以及少量的中央委託事權項目及引導類、救濟類、應急類項目,要建立健全定期評估和退出機制,對其中目標接近、資金投入方向類同、資金管理方式相近的項目予以整合,嚴格控制同一方向或領域的專項數量。

  (二)逐步改變以收定支專項管理辦法。結合稅費制度改革,完善相關法律法規,逐步取消城市維護建設稅、排污費、探礦權和採礦權價款、礦産資源補償費等專款專用的規定,統籌安排這些領域的經費。

  (三)嚴格控制新設專項。專項轉移支付項目應當依據法律、行政法規和國務院的規定設立。新設立的專項應有明確的政策依據、政策目標、資金需求、資金用途、主管部門和職責分工。

  (四)規範專項資金管理辦法。做到每一個專項轉移支付都有且只有一個資金管理辦法。對一個專項有多個資金管理辦法的,要進行整合歸併,不得變相增設專項。資金管理辦法要明確政策目標、部門職責分工、資金補助對象、資金使用範圍、資金分配辦法等內容,逐步達到分配主體統一、分配辦法一致、申報審批程式唯一等要求。需要發佈項目申報指南的,應在資金管理辦法中進行明確。補助對象應按照政策目標設定,並按政府機構、事業單位、個人、企業等進行分類,便於監督檢查和績效評價。

  六、規範專項轉移支付分配和使用

  (一)規範資金分配。專項轉移支付應當分地區、分項目編制。嚴格資金分配主體,明確部門職責,社會團體、行業協會、企事業單位等非行政機關不得負責資金分配。專項轉移支付可以採取項目法或因素法進行分配。對用於國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目,主要採取項目法分配,實施項目庫管理,明確項目申報主體、申報範圍和申報條件,規範項目申報流程,發揮專業組織和專家的作用,完善監督制衡機制。對具有地域管理資訊優勢的項目,主要採取因素法分配,選取客觀因素,確定合理權重,按照科學規範的分配公式切塊下達省級財政,並指導其制定資金管理辦法實施細則,按規定層層分解下達到補助對象,做到既要調動地方積極性,又要保證項目順利實施。對關係群眾切身利益的專項,可改變行政性分配方式,逐步推動建立政府引導、社會組織評價、群眾參與的分配機制。

  (二)取消地方資金配套要求。除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外,中央在安排專項轉移支付時,不得要求地方政府承擔配套資金。由中央和地方共同承擔的事項,要依據公益性、外部性等因素明確分擔標準或比例。在此基礎上,根據各地財政狀況,同一專項對不同地區可採取有區別的分擔比例,但不同專項對同一地區的分擔比例應逐步統一規範。

  (三)嚴格資金使用。除中央委託事項外,專項轉移支付一律不得用於財政補助單位人員經費和運轉經費,以及樓堂館所等國務院明令禁止的相關項目建設。加強對專項資金分配使用的全過程監控和檢查力度,建立健全資訊反饋、責任追究和獎懲機制,重點解決資金管理"最後一公里"問題。

  七、逐步取消競爭性領域專項轉移支付

  (一)取消部分競爭性領域專項。凡屬"小、散、亂",效用不明顯以及市場競爭機制能夠有效調節的專項應堅決取消;對因價格改革、宏觀調控等而配套出臺的競爭性領域專項,應明確執行期限,並在後期逐步退出,到期取消。

  (二)研究用稅收優惠政策替代部分競爭性領域專項。加強競爭性領域專項與稅收優惠政策的協調,可以通過稅收優惠政策取得類似或更好政策效果的,應儘量採用稅收優惠政策,相應取消競爭性領域專項。稅收優惠政策應由專門稅收法律法規或國務院規定。

  (三)探索實行基金管理等市場化運作模式。對保留的具有一定外部性的競爭性領域專項,應控制資金規模,突出保障重點,逐步改變行政性分配方式,主要採取基金管理等市場化運作模式,逐步與金融資本相結合,發揮撬動社會資本的杠桿作用。基金可以採取中央直接設立的方式,也可以採取中央安排專項轉移支付支援地方設立的方式;可以新設基金,也可以扶持已有的對市場有重大影響的基金。基金主要採取創業投資引導基金、産業投資基金等模式。基金設立應報經同級人民政府批准,應有章程、目標、期限及指定投資領域,委託市場化運作的專業團隊管理,重在引導、培育和發展市場,鼓勵創新創業。基金應設定規模上限,達到上限時,根據政策評估決定是否進一步增資。少數不適合實行基金管理模式的,也應在事前明確補助機制的前提下,事中或事後採取貼息、先建後補、以獎代補、保險保費補貼、擔保補貼等補助方式,防止出現補助機制模糊、難以落實或套取補助資金等問題。

  八、強化轉移支付預算管理

  (一)及時下達預算。加強與地方預算管理的銜接,中央應當將對地方的轉移支付預計數提前下達地方,地方應當將其編入本級預算。除據實結算等特殊項目可以分期下達預算或者先預付後結算外,中央對地方一般性轉移支付在全國人大批准預算後30日內下達,專項轉移支付在90日內下達。省級政府接到中央轉移支付後,應在30日內正式下達到本行政區域縣級以上各級政府。中央下達的財政轉移支付必須納入地方政府預算管理,按規定向同級人大或其常委會報告。

  (二)推進資訊公開。中央對地方轉移支付預算安排及執行情況在全國人大批准後20日內由財政部向社會公開,並對重要事項作出説明。主動向社會公開一般性轉移支付和專項轉移支付的具體項目、規模、管理辦法和分配結果等。

  (三)做好績效評價。完善轉移支付績效評價制度,科學設置績效評價機制,合理確定績效目標,有效開展績效評價,提高績效評價結果的可信度,並將績效評價結果同預算安排有機結合。逐步創造條件向社會公開績效評價結果。

  (四)加強政府性基金預算和一般公共預算的統籌力度。政府性基金預算安排支出的項目,一般公共預算可不再安排或減少安排。政府性基金預算和一般公共預算同時安排的專項轉移支付,在具體管理中應作為一個專項,制定統一的資金管理辦法,實行統一的資金分配方式。

  (五)將一般性轉移支付納入重點支出統計範圍。大幅度增加一般性轉移支付後,中央財政對相關重點領域的直接投入相應減少。由於中央對地方稅收返還和轉移支付最終形成地方財政支出,為滿足統計需要,可將其按地方財政支出情況分解為對相關重點領域的投入。

  九、調整優化中央基建投資專項

  在保持中央基建投資合理規模的基礎上,劃清中央基建投資專項和其他財政專項轉移支付的邊界,合理劃定主管部門職責許可權,優化中央基建投資專項支出結構。逐步退出競爭性領域投入,對確需保留的投資專項,調整優化安排方向,探索採取基金管理等市場化運作模式,規範投資安排管理;規範安排對地方基本公共服務領域的投資補助,逐步減少對地方的小、散投資補助;逐步加大屬於中央事權的項目投資,主要用於國家重大工程、跨地區跨流域的投資項目以及外部性強的重點項目。

  十、完善省以下轉移支付制度

  省以下各級政府要比照中央對地方轉移支付制度,改革和完善省以下轉移支付制度。與省以下各級政府事權和支出責任劃分相適應,優化各級政府轉移支付結構。對上級政府下達的一般性轉移支付,下級政府應採取有效措施,確保統籌用於相關重點支出;對上級政府下達的專項轉移支付,下級政府可在不改變資金用途的基礎上,發揮貼近基層的優勢,結合本級安排的相關專項情況,加大整合力度,將支援方向相同、扶持領域相關的專項轉移支付整合使用。

  十一、加快轉移支付立法和制度建設

  為增強轉移支付制度的規範性和權威性,為改革提供法律保障,需要加快轉移支付立法,儘快研究制定轉移支付條例,條件成熟時推動上升為法律。相關文件中涉及轉移支付的規定,應當按照本意見進行修改完善。

  十二、加強組織領導

  改革和完善中央對地方轉移支付制度是財稅體制改革的重要組成部分,涉及面廣、政策性強,利益調整大。各地區、各部門要高度重視,加強組織領導,確保相關改革工作順利推進。要提高認識,把思想和行動統一到黨中央、國務院決策部署上來。要加強溝通,凝聚各方共識,形成改革合力。要週密部署,加強督查,抓好落實,對違反預演算法等法律法規規定的,嚴肅追究責任。

  各地區、各部門要根據本意見要求,結合本地區、本部門實際調整完善管理體制,健全相關管理機構,制定完善配套措施,主動作為、勇於擔當,積極研究解決工作中遇到的新情況、新問題。財政部要會同有關部門和地區及時總結經驗,加強宣傳引導,推動本意見確定的各項政策措施貫徹落實,重大事項及時向國務院報告。

  國務院

  2014年12月27日

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