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國務院法制辦公室關於《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》公開徵求意見的通知

  為了推進行政決策科學化、民主化、法治化,保證決策品質,提高政府決策的公信力和執行力,國務院法制辦公室起草了《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》。為了增強立法的公開性和透明度,提高立法品質,現將《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》及其説明全文公佈,徵求社會各界意見。現就有關事項通知如下:

  有關單位和社會各界人士可以在2017年7月8日前,通過以下三種方式提出意見:

  (一)登陸中國政府法制資訊網(http://www.chinalaw.gov.cn),通過網站首頁左側的“法規規章草案意見徵集系統”,對徵求意見稿提出意見。

  (二)通過信函方式將意見寄至:北京2067信箱(郵遞區號:100035),並請在信封上註明“重大行政決策程式暫行條例徵求意見”字樣。

  (三)通過電子郵件方式將意見發送至:zdxzjccxzxtl@chinalaw.gov.cn。

  國務院法制辦公室

  2017年6月9日

  (稿件來源:法制辦網站)


  重大行政決策程式暫行條例

  (徵求意見稿)

  第一章總則

  第一條〔立法目的〕為了健全科學民主依法決策機制,規範重大行政決策行為,提高決策品質,保證決策效率,制定本條例。

  第二條〔主體適用範圍〕縣級以上地方人民政府(以下稱決策機關)作出重大行政決策的程式,適用本條例。

  縣級以上人民政府部門、法律法規授權的具有管理公共事務職能的組織和鄉級人民政府作出重大行政決策的程式,參照本條例的規定執行。

  第三條〔事項適用範圍〕本條例所稱重大行政決策包括以下事項:

  (一)編制經濟和社會發展等方面的重要規劃;

  (二)制定有關公共服務、市場監管、社會管理、環境保護等方面的重大公共政策和措施;

  (三)制定開發利用、保護重要自然資源的重大公共政策和措施;

  (四)決定在本行政區域實施的重大公共建設項目;

  (五)決定對經濟社會發展有重大影響、涉及重大公共利益或者社會公眾切身利益的其他重大事項。

  決策機關應當根據本條第一款規定,結合職責許可權和本地實際,制定重大行政決策事項(以下稱決策事項)的年度目錄,並向社會公佈。納入目錄的決策事項應當依照本條例規定作出決策。

  法律、行政法規對本條第一款規定事項的決策程式另有規定的,依照其規定。

  發生或者即將發生自然災害、事故災難、公共衛生事件或者社會安全事件等突發事件,行政機關採取應急措施的決策程式,適用有關法律、行政法規的規定。

  第四條〔科學決策原則〕作出重大行政決策應當遵循科學決策原則,樹立創新、協調、綠色、開放、共用的發展理念,堅持從實際出發,運用科學方法,尊重客觀規律,適應經濟社會發展和全面深化改革要求。

  第五條〔民主決策原則〕作出重大行政決策應當遵循民主決策原則,堅持民主集中制,貫徹落實群眾路線,充分聽取社會各方面意見,保障人民群眾通過多種途徑參與決策。

  第六條〔依法決策原則〕作出重大行政決策應當遵循依法決策原則,堅持嚴格遵守法定許可權,依法履行公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定等程式,保證決策符合憲法和法律法規規定。

  第七條〔決策公開〕重大行政決策情況應當按照規定公開,接受社會監督,依法應當保密的除外。

  第八條〔人大監督〕重大行政決策情況依法接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督。

  第九條〔考核評價〕科學、民主、依法決策情況應當作為政府領導班子和領導幹部考核評價的重要內容。

  第二章決策動議

  第十條〔決策啟動程式〕對各方面提出的決策事項建議,依照下列規定進行研究論證後,報請決策機關決定是否啟動決策程式:

  (一)決策機關領導人員提出決策事項建議的,交有關部門、機構研究論證;

  (二)決策機關所屬部門或者下一級人民政府提出決策事項建議,應當論證所要解決的主要問題、建議理由、法律法規政策依據、解決問題的初步方案及其必要性、可行性等;

  (三)人大代表、政協委員等通過建議、提案等方式提出的決策事項建議,以及公民、法人、其他組織提出的書面決策事項建議,交有關單位研究論證。

  第十一條〔承辦單位確定〕決定啟動決策程式的,決策機關應當明確決策承辦單位,負責決策事項的方案起草等工作。決策事項涉及兩個以上單位職責的,應當明確牽頭承辦單位。

  第十二條〔決策草案擬訂〕擬訂決策草案,決策承辦單位應當廣泛深入開展調查研究,全面準確掌握有關資訊,根據需要聽取有關人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織等方面的意見。

  決策承辦單位應當全面梳理與決策事項有關的法律法規規章和政策,研究論證決策草案涉及的合法性問題以及與現有相關政策之間的協調、銜接問題。

  決策承辦單位根據需要對決策事項進行成本效益分析,對人力物力財力投入、資源消耗、環境損害、維護穩定等成本和經濟、社會、環境等效益進行分析預測。

  各方面意見分歧較大的,決策承辦單位應當擬訂兩個以上備選方案。

  第十三條〔徵求有關單位意見〕決策事項涉及本級人民政府有關部門、下一級人民政府等單位的職責,或者與其關係緊密的,決策承辦單位應當與其充分協商;不能取得一致意見的,應當向決策機關説明爭議的主要問題、有關單位的意見、決策承辦單位的意見和理由、依據。

  第三章公眾參與

  第十四條〔公眾參與條件和方式〕除依法應當保密的外,涉及社會公眾切身利益或者對其權利義務有重大影響的決策事項,決策承辦單位應當採取便於社會公眾參與的方式廣泛聽取意見。

  聽取意見可以採取向社會公開徵求意見、舉行聽證會、召開座談會、書面徵求意見、問卷調查、民意調查、實地走訪等多種方式。

  第十五條〔資訊發佈和交流互動〕對社會關注度高的決策事項,決策承辦單位應當及時、準確發佈有關資訊,並可以通過新聞發佈會、媒體訪談、專家解讀等方式進行解釋説明。

  縣級以上地方各級人民政府應當加強公眾參與平臺建設,集中發佈資訊、徵求意見、反饋情況,充分利用政府網站、社交媒體、移動網際網路等資訊網路拓展公眾參與渠道,增強與社會公眾的交流和互動。

  第十六條〔向社會公開徵求意見〕決策事項向社會公開徵求意見的,決策承辦單位應當通過政府網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視等便於社會公眾知曉的方式,公佈決策草案及其説明等材料,明確提出意見的方式和期限。

  公開徵求意見期限一般不得少於30日。因情況緊急等需要縮短期限的,公開徵求意見時應當予以説明。

  第十七條〔聽證會準備程式〕除法律、法規、規章規定應當聽證的外,對存在重大意見分歧或者擬對社會公眾權利義務作出重大調整的決策事項,可以召開聽證會,聽取各方面意見。決策承辦單位或者決策機關指定的有關單位應當提前公佈聽證事項、時間、地點等資訊和決策草案及其説明等材料,便於社會公眾了解有關情況。

  需要遴選聽證參加人的,決策承辦單位或者決策機關指定的有關單位應當公平公開組織遴選,保證各方利害關係人都有代表參加聽證會,利害關係人代表不少於聽證參加人總數的二分之一。聽證參加人名單應當提前向社會公佈。

  第十八條〔聽證會程式〕聽證會應當依照以下程式公開舉行:

  (一)決策承辦單位介紹決策草案、依據、理由和有關情況;

  (二)聽證參加人陳述意見,進行詢問、質證和辯論。必要時,可以由決策承辦單位或者有關專家解釋説明;

  (三)聽證組織單位製作筆錄,如實記錄聽證參加人的意見,並經聽證參加人簽字確認。

  第十九條〔聽取意見的後續處理〕決策承辦單位應當對社會各方面提出的意見進行歸納整理、認真研究,對合理意見應當採納。社會各方面意見有重大分歧的,決策承辦單位應當進一步研究論證,完善決策草案。

  對社會各方面提出的主要意見及其研究處理情況、理由,應當及時公開反饋。

  第四章專家論證

  第二十條〔論證內容和工作要求〕專業性、技術性較強的決策事項,需要進行專家論證的,決策承辦單位應當組織專家、專業機構論證必要性、可行性、科學性等。

  專家、專業機構應當獨立開展論證工作,客觀、公正、科學地提出論證意見,並對所知悉的國家秘密、商業秘密依法承擔保密義務;提供書面論證意見的,應當署名、蓋章。

  對論證意見的研究處理情況和理由,應當向提出論證意見的專家、專業機構反饋。

  第二十一條〔論證方式和工作機制〕決策承辦單位組織專家論證,可以採取論證會、書面諮詢、委託諮詢論證等方式。

  選擇專家、專業機構應當注重專業性、代表性。對論證問題存在重大分歧的,持不同意見的各方都應當有代表參與論證。不得選擇與決策事項有直接利害關係的專家、專業機構。

  決策承辦單位應當公開專家、專業機構有關資訊。

  第二十二條〔專家庫制度〕省、自治區、直轄市人民政府應當建立決策諮詢論證專家庫,規範專家庫運作管理、誠信考核和退出機制。

  有條件的設區的市級人民政府和縣級人民政府根據需要建立決策諮詢論證專家庫。

  決策機關沒有建立專家庫的,可以使用上級行政機關的專家庫。

  第五章風險評估

  第二十三條〔風險評估內容〕重大行政決策的實施可能對生態環境、社會穩定等方面造成不利影響的,決策承辦單位或者決策機關指定的有關單位應當組織對決策草案的可靠性和風險可控性進行評估。

  依照有關法律法規等已對有關風險進行評價、評估的,不作重復評估。

  第二十四條〔風險評估工作機制〕進行風險評估,可以通過輿情跟蹤、抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式,全面搜尋風險源、風險點,運用定性分析與定量分析等方法,對決策風險進行科學預測、綜合研判。進行風險評估,應當聽取有關部門的意見,形成風險評估報告,確定風險等級,提出風險防範措施和處置預案。

  決策承辦單位或者決策機關指定的有關單位根據需要可以引入社會組織、專業機構等開展第三方評估。

  第二十五條〔風險評估結果運用〕風險評估結果應當作為重大行政決策的重要依據。決策機關認為風險可控的,可以作出決策;認為風險不可控的,不得作出決策,或者應當調整決策草案,在確保風險可控後再行決策。

  第六章合法性審查

  第二十六條〔合法性審查作為必經程式〕決策事項在提交決策機關討論前,應當由決策機關法制機構進行合法性審查。不得以徵求意見等方式替代合法性審查。

  決策事項未經合法性審查,或者經審查不合法的,不得提交決策機關討論。

  決策機關法制機構進行合法性審查,應當充分發揮政府法律顧問、公職律師的作用。

  第二十七條〔合法性審查材料及時間要求〕送請合法性審查,應當提供決策草案及相關材料,包括有關法律法規規章依據及研究論證意見、履行決策法定程式的情況等。提供材料不符合要求的,法制機構可以要求補充或者退回。

  送請合法性審查,應當保證必要的審查時間,一般不得少於10日。

  第二十八條〔合法性審查內容〕合法性審查內容包括:

  (一)決策事項是否符合決策機關的法定許可權;

  (二)決策程式是否符合法定程式;

  (三)決策內容是否符合有關法律法規規章。

  第二十九條〔提出合法性審查意見及其後續處理〕決策機關法制機構依據本條例第二十八條規定進行合法性審查,出具審查意見。決策承辦單位應當根據合法性審查意見作出適當調整和補充。

  第七章集體討論決定

  第三十條〔提交討論需要報送的材料〕提交決策機關討論決策事項,應當報送下列材料:

  (一)決策草案及相關材料;

  (二)進行公眾參與的,同時報送社會公眾提出的主要意見、意見處理情況和理由的説明;

  (三)進行專家論證的,同時報送專家論證意見、意見處理情況和理由的説明;

  (四)進行風險評估的,同時報送風險評估有關材料;

  (五)合法性審查意見;

  (六)需要報送的其他材料。

  第三十一條〔集體討論決定〕決策事項應當經決策機關常務會議或者全體會議討論,由行政首長在集體討論基礎上作出決定。

  討論決策事項,應當保證會議組成人員充分發表意見,行政首長最後發表意見。行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數人的意見不一致的,應當在會上説明理由。

  會議組成人員的意見、會議討論情況和決定應當如實記錄,對不同意見應當予以載明。

  第三十二條〔決策公佈〕決策機關應當通過政府公報、政府網站、新聞發佈會以及報刊、廣播、電視等便於社會公眾知曉的方式及時公佈決策結果及依據,依法應當保密的除外。

  第三十三條〔決策歸檔制度〕決策機關應當建立決策檔案制度,由有關單位將履行決策程式形成的有關材料及時完整歸檔。

  第八章決策執行

  第三十四條〔決策執行單位職責〕決策機關應當明確決策執行單位。決策執行單位應當全面、及時、正確執行決策,並向決策機關報告執行情況。決策機關對決策執行情況進行督促檢查。

  依法作出的重大行政決策,未經法定程式不得隨意變更、中止或者停止執行。

  第三十五條〔決策執行中的問題反饋〕決策執行單位發現決策存在問題,客觀情況發生重大變化,或者決策執行中發生不可抗力等嚴重影響決策目標實現的,應當及時向決策機關報告。

  決策機關或者決策執行單位應當按照規定公開重大行政決策執行的有關情況。公民、法人和其他組織認為重大行政決策及其實施存在問題的,可以通過信件、電話、電子郵件等方式向決策機關或者決策執行單位提出意見建議。

  第三十六條〔決策後評估〕重大行政決策實施明顯未達到預期效果,或者公民、法人和其他組織對決策實施提出較多意見的,決策機關可以組織決策後評估,並確定承擔評估具體工作的單位。

  承擔評估具體工作的單位應當充分聽取社會公眾特別是利害關係人的意見;吸收人大代表、政協委員、人民團體、基層組織、社會組織參與評估,並可以委託社會組織、專業機構等開展第三方評估。

  決策作出前承擔主要論證評估工作的專家、專業機構和社會組織等,一般不得參加決策後評估。

  決策後評估結果應當作為調整重大行政決策的重要依據。

  第三十七條〔決策調整程式〕決策機關對在本行政區域實施的重大公共建設項目等決策擬作重大調整的,應當重新履行相關程式。情況緊急的,行政首長可以決定中止執行決策。

  第九章法律責任

  第三十八條〔決策機關的法律責任〕決策機關違反本條例的,由上一級行政機關責令改正。

  決策機關違反本條例規定,造成決策嚴重失誤或者依法應當作出決策而久拖不決,造成重大損失、惡劣影響的,對行政首長、負有責任的其他領導人員和直接責任人員,依法依規給予處分。

  第三十九條〔決策承辦單位等單位的法律責任〕決策承辦單位或者承擔決策有關工作的單位違反本條例的,由決策機關責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法依規給予處分。

  第四十條〔決策執行單位的法律責任〕決策執行單位拒不執行、推諉執行、拖延執行重大行政決策,執行偏離決策方案,或者有其他違反本條例的行為,導致決策不能全面、及時、正確實施的,由決策機關責令改正,對負有責任的領導人員和直接責任人員依法依規給予處分。

  第四十一條〔刑事責任〕本條例第三十八條、第三十九條、第四十條規定的有關單位工作人員玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊,構成犯罪的,依法追究刑事責任。

  第四十二條〔參與決策的有關主體的法律責任〕參與決策過程的專家、專業機構、社會組織等違反職業道德和本條例規定的,予以通報;造成嚴重後果的,依法承擔法律責任。

  第十章附則

  第四十三條〔制定配套制度〕省、自治區、直轄市人民政府和國務院部門根據本條例的規定,制定具體規定。

  第四十四條〔施行日期〕本條例自年月日起施行。



  關於《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》的説明

  為了深入貫徹黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中、六中全會精神,推進行政決策科學化、民主化、法治化,國務院法制辦公室在廣泛調查研究、認真總結實踐經驗的基礎上,起草了《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》(以下簡稱徵求意見稿)。現就幾個主要問題説明如下:

  一、關於制定《重大行政決策程式暫行條例》的必要性

  決策是行政權力運作的起點。規範決策行為特別是重大行政決策行為,是規範行政權力的重點,也是法治政府建設的重點。目前,我國已有17個省級政府和23個較大的市政府出臺了規範重大行政決策程式的規章。近年來,各級行政機關科學民主依法決策機制不斷完善,各級領導幹部決策能力水準不斷提高。與此同時,實踐中也存在一些突出問題:有的決策尊重客觀規律不夠,聽取群眾意見不充分,亂決策、違法決策、專斷決策、拍腦袋決策、應決策而久拖不決等問題比較突出,一些關係國計民生的重大項目因群眾不理解、不支援而不能出臺,或者決策後遇到反對就匆匆下馬的情況時有發生,既給國家和人民造成重大損失,也嚴重影響政府公信力和執行力。為落實健全依法決策機制,推進行政決策科學化、民主化、法治化,提高決策品質,增強社會對重大行政決策的理解和支援,有必要認真總結經驗教訓,制定一部規範重大行政決策程式的行政法規。

  二、起草思路和主要過程

  按照黨中央、國務院關於規範重大行政決策程式、健全依法決策機制的部署,法制辦在起草過程中把握了以下思路:一是將科學民主依法原則貫穿于決策全過程。堅持科學民主依法決策是決策機制和程式的內核,徵求意見稿將其貫穿于決策動議、研擬方案、合法性審查、審議決定、決策執行與調整等決策全過程,通過規範決策過程來提高決策品質和群眾認可度,保障依法作出的決策得到有效執行。二是立足實際,健全決策法定程式。針對實踐突出問題和依法行政實際,穩妥把握現階段程式繁簡、標準嚴寬、制度剛柔的平衡點,合理確定公眾參與、專家論證、風險評估的適用條件,要求所有重大行政決策都要進行合法性審查和集體討論決定,明確決策機關應當堅守的制度底線。三是保持制度設計的適度彈性。對需要“因地制宜”的事項,允許決策機關探索、細化;對需要“因事制宜”的程式環節,為相關法律、行政法規另行制定具體要求留夠空間。

  自條例起草工作啟動以來,法制辦圍繞重大行政決策事項範圍、法定程式等重點難點問題,運用多種方式開展立法調研,多次召開立法座談會,赴東中西部共12個省、直轄市開展專題調研,深入了解省市縣各級政府決策工作實際,堅持問題導向,注重管用可行,充分吸收地方成熟經驗做法,先後2次送中央和國務院有關部門、各省(自治區、直轄市)及有關市縣政府等100多家單位書面徵求意見。在此基礎上,形成了《重大行政決策程式暫行條例(徵求意見稿)》。

  三、徵求意見稿的主要內容

  徵求意見稿分為10章,共44條。除總則、決策動議、決策執行、法律責任和附則外,將公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定分別作為專章予以規定。

  (一)關於決策事項範圍。考慮到各地區發展不平衡,省市縣各級政府決策的影響面和側重點各有不同,徵求意見稿按照突出針對性、具備可行性、保留靈活性、提高透明度的原則,在採取“列舉+兜底”方式規定重大行政決策事項範圍的基礎上,要求各級地方政府結合職責許可權和本地實際,制定重大行政決策事項年度目錄,並向社會公佈。(第三條)

  (二)關於決策動議。為了遏制草率啟動決策,減少折騰浪費,徵求意見稿規定,對各方面提出的決策建議都要進行充分研究論證,由決策機關決定是否啟動決策程式。(第十條)

  (三)關於公眾參與。為突出公眾參與重點,徵求意見稿規定,除依法應當保密的外,涉及社會公眾切身利益或者對其權利義務有重大影響的決策事項應當廣泛聽取意見(第十四條第一款)。為提高公眾參與實效,徵求意見稿明確了向社會公開徵求意見和舉行聽證會等的基本要求(第十六、十七、十八條);注重決策過程中的資訊發佈和互動交流,規範聽取意見的後續處理和公開反饋(第十五、十九條)。

  (四)關於專家論證。徵求意見稿規定,專業性、技術性較強的決策事項,需要進行專家論證的,應當組織論證其必要性、可行性、科學性等(第二十條第一款)。為提高專家論證品質,徵求意見稿規定:一是對論證意見的研究處理情況和理由應當反饋(第二十條第三款);二是選擇專家、專業機構應當注重專業性、代表性,不得選擇有直接利害關係的專家、專業機構,應當公開專家、專業機構有關資訊(第二十一條);三是省、自治區、直轄市人民政府應當建立專家庫(第二十二條)。

  (五)關於風險評估。徵求意見稿規定,重大行政決策的實施可能對生態環境、社會穩定等方面造成不利影響的,應當開展風險評估(第二十三條第一款)。為有效防範決策風險,徵求意見稿要求把風險評估結果作為決策重要依據,經評估認為風險不可控的,不得決策,或者調整決策草案、確保風險可控後再行決策(第二十五條)。

  (六)關於合法性審查。徵求意見稿明確合法性審查為決策必經程式,規定未經合法性審查,或者經審查不合法的,不得提交決策機關討論(第二十六條第一、二款)。為保證合法性審查品質,規定應當充分發揮政府法律顧問、公職律師的作用(第二十六條第三款),並提供必要的材料和時間保障(第二十七條)。

  (七)關於集體討論決定。徵求意見稿明確集體討論決定為決策必經程式,並堅持行政首長負責制,規定:決策事項應當經決策機關常務會議或者全體會議討論,由行政首長在集體討論基礎上作出決定(第三十一條第一款)。為防止一把手搞“一言堂”,徵求意見稿規定:行政首長最後發表意見;行政首長擬作出的決定與出席的會議組成人員多數人的意見不一致的,應當在會上説明理由;會議討論情況和決定應當如實記錄(第三十一條第二、三款)。

  (八)關於決策執行與後評估。為保證決策執行效果、健全決策後評估和糾錯機制,一是規定了決策執行中的問題反饋機制和決策後評估制度(第三十五、三十六條)。二是嚴格規範決策調整,明確依法作出的重大行政決策,未經法定程式不得隨意變更、中止或者停止執行;重大公共建設項目等決策擬作重大調整的,應當重新履行相關程式(第三十四條第二款、第三十七條)。

  (九)關於法律責任。為落實決策程式制度的剛性約束,徵求意見稿對決策機關、決策承辦單位和承擔決策有關工作的單位、決策執行單位、參與決策的專家專業機構等參與決策的各類主體,分別規定了相應的法律責任。(第九章)


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