三、1992年以後利用外資的發展與突破階段(從南巡講話到加入WTO)

 

(一)鄧小平南巡講話與利用外資思想的突破

 

1992年春天,鄧小平再次視察深圳、珠海後,提出“改革開放膽子要大一些,敢於試驗……大膽地試,大膽地闖”。

 

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1992年,鄧小平南巡深圳時的照片

 

鄧小平南方講話充分肯定了中國吸收外資的工作成果,提出了進一步推進改革開放的方針和要求。隨後,中國在利用外資方面做出一系列重大調整,明確提出在社會主義條件下,大膽利用外資來促進經濟發展是一項全新的事業,實施積極合理有效利用外資的方針。在擴大規模的同時,拓寬利用外資領域,採取更加靈活的方式,引導外資投向基礎設施、工業、農業和部分服務業。繼續完善投資環境,為外商投資經營提供更方便的條件和更充分的法律保障。

 

1992年黨的十四大確立了中國建立社會主義市場經濟體制的目標,對於吸引跨國公司來華投資起到了有力地促進作用,為中國吸收外商直接投資快速發展奠定了體制基礎。

 

1995年黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關於制定國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》,提出“積極合理有效地利用外資,對外商投資企業逐步實行國民待遇。以吸收直接投資為重點,改善環境,拓寬領域,引導投向,優化結構,增辟融資渠道,加強國內配套。鼓勵外商參與重點經濟建設項目和現有企業的技術改造”。

 

1997年年底,國務院召開第二次全國利用外資工作會議,總結了20年來中國吸收外資的經驗,對外商直接投資的積極作用予以充分肯定,並提出要進一步擴大對外開放,堅持積極合理有效利用外資的方針,確定了中國利用外資工作的目標,並在會後出臺了一系列完善鼓勵吸收外資的政策措施,鼓勵外資更多地投向高新技術産業;積極探索並購、風險投資、證券投資多種方式利用外資;積極吸引跨國公司來華設立研發中心和地區總部;鼓勵外資參與國有企業改組改造;辦好現有外商投資企業;按國際慣例不斷改善投資環境。隨後,中國又提出吸收外資要與經濟結構調整,促進産業結構優化相結合;與建立和完善社會主義市場經濟體制,提高國際競爭力相結合;與擴大出口,發展開放型經濟相結合;與西部大開發,促進區域經濟協調發展相結合。

 

(二)完善利用外資的政策

 

1.利用外資工作推進

 

這一時期的利用外資工作具有如下主要發展特點:

 

首先是消除了意識形態障礙。十四大結束了姓“資”姓“社”的爭論,正式宣佈實行社會主義市場經濟體制,通過市場配置資源,並完善了有關社會主義市場經濟建設的法律體系,為外商投資企業創造了良好的經濟環境,極大地堅定了外商來華投資的信心。

 

其次,把開放政策和引進外資從局部地區一下子推廣到全國,國務院進一步開放了6個沿江港口城市、13個內陸邊境城市和18個內陸省會城市,我國出現了多層次、全方位、有重點的對外開放的新格局,我國利用外商直接投資無論是就廣度還是就深度而言,都取得了新的突破和重大進展。

 

最後,把深圳經濟特區以及其他開放地區的經驗推廣到全國各地,對各地政府形成了極大的啟示和示範作用。各地方政府都看到了這些開放地區通過敢闖敢幹,通過改革開放,通過引進外資,經濟大大地發展起來了,社會生活各方面也大大發展起來了,老百姓得到了實惠,地方政府的財政實力和運作空間也得到了大大的改善,因而極大地釋放了他們的主觀能動性和積極性,掀起了一個前所未有的經濟發展和改革開放的熱潮,從而把中國經濟發展推上了一個空前快速增長的快車道。

 

2.利用外資政策的進一步調整

 

這一時期,在法律建設工作方面,主要是根據中國的國情和改革開放的新情況、新問題,適應吸收外資範圍和領域擴大的需要,創建和完善外商投資規章和政策文件,初步建立起較為完備的外商投資政策法規體系,為新時期擴大開放、積極有效利用外資奠定了堅實的法律基礎。

 

為積極利用外資,加快我國經濟發展,自1992年開始,我國出臺了一系列減少對外商投資限制的法律政策,如1995年我國頒布了《外商投資企業控股公司法》,同年原外經貿部頒布《關於外商投資舉辦投資性公司的暫行規定》,批准外商可以建立投資性控股公司(傘形公司),為跨國公司整合在華投資創造了條件。1997年又頒布了《外商投資産業指導目錄》。

 

在加入世界貿易組織之前,中國外商投資法律法規及有關政策規定中,含有大量與世界貿易組織《與貿易有關的投資措施協定》相違背的措施,例如要求外商投資企業的産品大部分或者全部出口,將進口與出口實績掛鉤等。為做好加入世貿組織的準備工作,2000-2001年,根據世貿組織《與貿易有關的投資措施協定》的非歧視待遇原則以及不要求當地含量、貿易平衡、出口實績、外匯平衡和國內銷售等原則,全國人大及其常委修訂了《中華人民共和國外資企業法》、《中華人民共和國中外合作經營企業法》、《中華人民共和國中外合資經營企業法》及其實施細則或實施條例。根據發展對外經濟關係的需要,我國還簽訂了包括105個雙邊投資保護協定和71個避免雙重徵稅協定的國際公約、多雙邊條約和協議。

 

這些法律一方面規範了外商投資者的行為,使他們的合法權益受到保護,同時也放寬了外商投資股權的某些規定。

 

3.加強外資産業導向

 

隨著外商投資規模的擴大,為更好指導外國投資者來華投資,1995年6月,經國務院批准,國家計委、國家經貿委、外經貿部制定發佈了《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資産業指導目錄》,將外商投資項目分為鼓勵類、限制乙類、限制甲類、禁止類和允許類,對於鼓勵類和限制乙類的項目則給予優惠政策待遇,從而確立了中國外商投資産業政策的框架體系。上述目錄所列條目大多屬於製造業,為20世紀90年代中國積極承接國際製造業轉移、有序擴大製造業開放提供了依據和指引。

 

在服務業領域,1992年黨的十四大報告明確提出引導外資“適當投向金融、商業、旅遊、房地産等領域”,由此中國開始逐步向外商開放服務業領域。此後,中國頒布了一系列的服務行業吸收外資政策法規,將引進外資的試點進一步推向了民用航空、貨運、金融、商業零售、商務服務業。另外,資産評估、出版、印刷、建築、音像製品、餐飲及娛樂、維修、諮詢、廣告、醫療、教育、租賃、商檢、工程設計等領域也在不同程度上向外商開放,且對外資準入有限制的領域均已制定了相應法規規章。2000年,外經貿部還下發了《關於外商投資設立研發中心有關問題的通知》(外經貿資發[2000]第218號),鼓勵外商來華設立研發中心。

 

4.適時推動內外資企業適用統一稅制和匯制

 

改革開放初期,由於廣大外商對於投資中國存在極大地疑慮。因此,為了有效吸引外資,中國政府向外商提供了多種優惠政策。90年代以來,中國政府採取了一系列措施,不斷調整外商投資國民待遇,改善內外資企業發展環境。從稅收政策看,分階段取消了外商投資企業的稅收減免政策,逐步統一稅收體制。

 

1992年《稅收徵收管理法》統一了對內外稅收的徵管制度,基本上實現了內外稅法的統一,外商投資的稅收法規體系得到很大改善。1994年進行的全面稅制改革使內外資企業適用統一的增值稅、消費稅和營業稅條例。1996年將外商投資企業的外匯收支納入了銀行結售匯體系,實現了外商投資企業經常項目下的人民幣可兌換,為外商投資企業創造了寬鬆的環境和有利條件。

 

1997年亞洲金融風暴之後,國際國內經濟形勢驟然緊張。為了保持並擴大吸收外資規模、提高利用外資品質。1997年12月29日,國務院發佈了《關於調整進口設備稅收政策的通知》,恢復對外商投資鼓勵類項目在投資總額內進口自用設備免征關稅和進口環節增值稅。1999年海關總署下發《關於進一步鼓勵外商投資有關進口稅收政策的通知》,對已設立的鼓勵類和限制乙類外商投資企業、外商投資研究開發中心、先進技術型和産品出口型外商投資企業等五類企業的技術改造,在原批准的生産經營範圍內進口國內不能生産或性能不能滿足需要的自用設備及其配套的技術、配件、備件,可按有關規定免征進口關稅和進口環節稅。

 

5.完善外商投資地區佈局

 

為了鼓勵外商投資中西部地區,從2000年3月起,國務院先後頒布了一系列鼓勵外資投向西部的優惠政策,主要表現為擴大外資的投資領域和實行稅收優惠政策。

 

2000年,國家計委、國家經貿委、外經貿部發佈了《中西部地區外商投資優勢産業目錄》,對納入目錄的項目可享受外商投資鼓勵類優惠政策。

 

同年,外經貿部、工商總局聯合出臺了《關於外商投資企業境內投資的暫行規定》(外經貿部[2000]第6號),規定“外商投資企業向中西部地區投資,被投資公司註冊資本中外資比例不低於百分之二十五的,可享受外商投資企業待遇”。

 

在國家相關政策的有效引導下,一些內陸省份城市和西部地區投資環境較好的城市成為新的投資熱點。

 

6.積極利用國際資本市場

 

1992年10月,中國汽車控股有限公司在紐約證交所(N股)上市,成為第一家在境外上市的中國企業。1993年7月,青島啤酒在香港聯交所(H股)上市,籌集外資1.15億美元,首開國有企業在境外上市先河。此後,一些製造業為主的企業,如中國汽車控股、青島啤酒、上海石化、馬鋼、中策輪胎等先後在美國和香港上市,成為第一波中國在海外市場上市的企業。隨後幾年,一些航空、交通、電力等國有企業在海外直接上市,如東方航空、南方航空等,以及以紅籌股為主的企業,如上海實業、中遠太平洋、中旅等,也陸續上市。

 

另一個重要突破是,1992年中國建立了B股市場,通過資本市場吸收利用外國資本,給予了境外投資者投資中國證券市場的合法渠道;到90年代中期,我國實際上就已允許外資受讓上市公司非流通股股權,開始了向外資轉讓非流通股的實踐。

 

(三)利用外資的績效分析

 

這一階段利用外資工作在如下方面取得顯著收效:

 

1.投資規模急劇擴張

 

1992年,受對外開放政策的鼓舞,外商直接投資大量涌入,當年新設立外商投資企業48764家,實際使用外資首次突破100億美元,達到110.1億美元,是1991年43.66億美元的2.5倍;1993年進一步大幅增長,新設立外商投資企業83437家,成為改革開放以來新設外商投資企業數量最多的一年,實際使用外資邁上200億美元臺階,達到250億美元,是1992年的2.5倍;1994年實際使用外資又邁過300億美元臺階。1995年,國家取消對外資企業進口關稅增值稅減免優惠,但是並未阻礙外商投資,1996年外商投資超過400億美元,1997年達到644億美元。五年上了四個臺階,確立了發展中國家最大引資國的地位。

 

其後,由於東南亞金融危機的影響,來自香港、澳門、台灣以及日韓的投資有所減少,在1997年到2000年間呈負增長態勢,1999年下降11.31%,但總體上外商投資仍持續保持相當規模,在整個“九五”期間保持在年均400億美元以上,累計實際使用外資比“八五”時期增長87%。

 

1992-2001年,全國新設外商投資企業347522家,累計合同外資金額6927億美元,實際使用外資金額3702億美元,平均年增長率分別為21.7%,28.1%和42.1%。

 

2.利用外資品質提升

 

這一時期引進外資的重要特徵是大型跨國公司紛紛進入我國市場,外國直接投資的産業結構呈現高級化發展趨勢。

 

1995年6月,我國頒布了《指導外商投資方向暫行規定》和《外商投資指導目錄》,有力促進了吸收外資品質的提高,來自歐美日等發達國家的投資明顯增多,尤其是許多世界著名的跨國公司對華投資步伐加快,紛紛調整投資策略,將中國列為其全球投資佈局的重點區域。世界跨國公司加快佈局中國,不斷優化産業結構和增強企業競爭力。杜邦、摩托羅拉、通用電氣、日立、松下、大眾汽車、西門子等500強跨國公司紛紛在中國設立了外商投資企業,建立了生産基地。截至2001年,世界最大500家跨國公司中有近400家在中國設立了一批高新技術項目、石化項目以及外商投資研發中心,並逐步進人我國開始開放的服務業領域。大部分是資本或技術密集型産業,大多是市場尋求型投資,勞動力成本並非是主要決定因素,例如:通訊設備製造行業(摩托羅拉、諾基亞、愛立信與西門子),汽車行業(大眾、通用汽車)。這些外商直接投資項目雖然也帶來了出口的增加,但它們主要瞄準的是中國日益擴大的國內市場。外商投資帶來的先進技術、工藝、設備和産品,推動了國內相關工業技術的進步,加快了我國産業結構和産品結構的調整步伐。

 

來自歐洲、美國與日本的跨國公司投資增加,對於提升中國産業的技術水準、管理能力及組織要素具有很大的價值。

 

3.投資結構改善

 

在這一時期,外商投資領域進一步擴大,投資方式呈現多樣化。第二産業投資所佔比重有所上升,第三産業投資所佔比重相對下降。吸收外資項目平均規模進一步擴大,外商投資基礎設施項目和資金技術密集型項目快速增長,外商投資舉辦的先進技術型企業和産品出口企業大量涌現;房地産業和一些傳統製造業吸收外資的比重明顯下降,電子、通信等科技含量高的領域吸收外資增幅較大;外商投資從一般簡單加工擴展到資訊技術、生命科學等産業,跨國公司在華設立研發中心超過100家;中國逐步開放服務業,金融、商業、外貿、旅遊等服務貿易領域吸收外資取得新的突破。另外,資産評估、出版、印刷、建築、音像製品、餐飲及娛樂、維修、諮詢、廣告、醫療、教育、租賃、商檢、工程設計等領域均已不同程度向外商開放,且對外資準入有限制的領域均已制定了相應法規。

 

4.外國投資對我國對外貿易增長的貢獻日益突出

 

外商投資的大量涌入進一步促進了中國對外貿易快速發展,由1992年的1655.3億美元增長到2001年的5096.5億美元。除了1993年外,其餘年份均呈現貿易順差,改變了中國創匯能力不足、外貿收支長期逆差的狀況。外商直接投資企業逐步成為中國對外貿易的主力軍,其進出口額由1992年的437.5億美元增長到2001年的2591億美元,佔中國進出口總額的比重也由26.4%上升到50.8%。

 

(四)問題與不足

 

這一時期吸引外資工作中存在如下問題與不足:

 

1.合資合作成本提高。在一些中外合資合作企業中, 中外雙方存在摩擦, 交易成本提高,雙方對合資的興趣下降,這導致外商選擇獨資經營比例上升。另一方面,外商獨資經營比例上升也説明瞭中國投資環境的改善,屬於一種進步現象。

 

2.投資來源地分佈失衡。中國利用外資來源地總體上廣泛,但是外資仍然主要來源於少數幾個國家或地區,尤其來自中國香港地區的外資佔有很大比重,而來自發達國家或地區的外資規模相對有限;來自華商的外資佔有較大的比重,而來自西方發達國家的外資規模有限。這説明當時中國自身經濟的吸引力不夠,相關引資政策還有所欠缺。

 

3.空間分佈顯著不均衡。外商直接投資呈現“東高西低”的格局。利用外資區域分佈的不均衡直接影響各區域外商直接投資的資本擠人(擠出)效應、對外貿易效應、技術溢出效應,進而擴大各區域經濟增長差距和經濟水準差距,加劇城鄉各群體之間的收人差距。

 

4.産業結構不合理。以第二、第三産業為主,第一産業最少;第二産業內部外資行業分佈明顯不均衡,內部結構趨同;第三産業投機性突出。

 

當然,這些都屬於發展中的問題,既是外資逐利性的表現,也是中國自身發展階段及政策引導不到位所呈現出來的問題,在隨後的發展過程當中,中國各級政策逐漸意識到這些問題,並相應進行了調整。

 

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(彭波 撰)