四、1992-2001:對外直接投資調整發展

 

1992年是我國企業海外投資發展史上投資增長最快的一年,我國企業海外投資的總體規模和項目平均規模擴大,中方投資規模超過百萬美元的項目增多。

 

1993年年中,由於國民經濟存在經濟發展過熱、投資結構不合理、物價上漲過快等現象,政府于當年開始實行經濟結構調整,緊縮銀根,以實現經濟增長軟著陸。在此期間,海外投資業務也進入清理和整頓的時期,我國海外投資的發展速度在這一時期開始放慢。

 

在總結我國企業海外投資歷史經驗教訓和對我國企業國際競爭力現實狀況後,這一時期後期,我國政府提出了發展海外投資新的戰略方針。新的海外投資戰略的提出,預示著我國企業海外投資進入一個更快發展時期。

 

(一)“走出去”戰略的形成與正式提出

 

自1979年正式實施改革開放以來,我國經濟取得了長足發展,通過引進國外先進技術、資金和管理經驗,國內一些産業積累了一定的經驗,國際競爭力有所提高,“走出去”的意願和動力逐漸増強。

 

1992年初,鄧小平南巡講話以後,國務院擴大了生産型企業對外投資的許可權。同年,江澤民同志在黨的十四大報告中明確指出,要“積極擴大我國企業的對外投資和跨國經營”。通過對外直接投資我國企業可有效規避各種貿易壁壘,積極利用國外市場和資源,促進企業不斷發展壯大。此後,我國對外投資的項目數不斷增加。

 

1997年,黨的十五大提出:“更好地利用國內國外兩個市場、兩種資源,積極參與區域經濟合作和全球多邊貿易體系,鼓勵能夠發揮我國比較優勢的對外投資”。同年,在全國外資工作會議上,江澤民同志提出:“我們不僅要積極吸引外國企業到中國來投資辦廠,也要積極引導和組織國內有實力的企業走出去,到國外投資辦廠,利用當地的市場和資源。‘引進來’和‘走出去’,是我們對外開放方針的兩個緊密聯繫、相互促進的方面,缺一不可”。

 

2000年初,江澤民總書記在向中央政治局通報“三講”情況的講話中,在全面總結我國對外開放經驗的基礎上,首次把“走出去”戰略上升到“關係我國發展全局和前途的重大戰略之舉”的高度。同年10月,中國共産黨十五屆五中全會審議並通過了《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》,其中首次公開提出實施“走出去”戰略。該戰略和西部大開發戰略、城鎮化戰略、人才戰略並稱為四大新戰略。

 

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1997年9月8日至13日,首屆中國投資貿易洽談會在中國廈門舉行。截至2017年,中國投資貿易洽談會已成功舉辦19屆。“投洽會”已從過去單純吸引外資為主,發展成為促進中國與境外雙向投資的重要平臺

 

2001年3月,我國政府正式將“走出去”戰略寫入全國人大九屆四次會議通過的《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》,綱要針對以下幾個方面提出了“走出去”的具體要求。一是要求鼓勵對外直接投資企業能夠發揮我國的比較優勢,二是積極擴大國際經濟技術合作的領域、途徑和方式,三是深入發展對外承包工程和勞務合作,鼓勵中國對外直接投資企業到別國開發稀缺的資源,以達到調整産業結構、促進資源置換的作用,四是鼓勵企業利用國外智力資源,在國外設立針對中國企業服務資訊的研究開發機構和設計中心,五是大力支援有實力的大型、中小型企業進行跨國經營,達到發展國際化水準的目的,六是健全對外直接投資的服務體系,在金融、保險、外匯、財稅、人才、法律、資訊服務、出入境管理等方面,為實施“走出去”戰略創造條件,七是完善境外投資企業的法人治理結構和內部約束機制,規範對外投資的監管。

 

(二)管理體系與政策的改革創新

 

隨著我國綜合經濟實力的逐漸提升和改革開放的不斷深入,限制對外投資的政策發生轉變,開始向鼓勵對外投資傾斜。這一時期,我國政府大力鼓勵國內具有比較優勢的先行企業積極開展對外直接投資,在充分利用國內市場和資源的同時積極拓展國外市場,充分利用國外先進技術和資本促進企業競爭實力的提升。

 

1、建立有效的管理體制,加大對外直接投資管理力度

 

在投資額迅速增長的同時,我國的海外投資也暴露出一些問題,國有企業的國際化經營能力比較弱,政府對海外投資的管理體制欠完善,對外投資存在著分散性和盲目性,投資失敗、資本外逃的現象時有發生,再加上當時國家外匯收支狀況嚴峻,國家相關主管部門對新的海外投資實行嚴格控制的審批政策,並對各部門和各地方已開辦的海外企業進行重新登記。

 

1991年,國家計委向國務院遞交了《關於加強海外投資項目管理意見》(下文簡稱《意見》),指出“中國尚不具備大規模到海外投資的條件”,企業的海外投資應該“側重於利用國外的技術、資源和市場以補充國內不足”。國務院同意該《意見》並轉發。對外貿易與經濟合作部轉發了《國務院批轉國家計委關於加強海外投資項目理意見的通知》(國發[1991]13號),並按照文件要求,會同國家計委等有關部門對境外(包括港澳地區)投資的審批程式進行修改。同年8月,國家計委(現為發改委)印發《關於編制、審批境外投資項目的項目建議書和可行性研究報告的規定》的通知,該規定從審批程式和投資規模上嚴格限制了我國企業海外投資的自主權,明確了政府對企業境外投資項目可行性的審批權,還規定可行性研究包括編制項目建議書和可行性研究報告兩個階段。根據該規定,在投資規模上,國家計委實行嚴格的許可權管理,中方投資額在100萬美元(含)以上的項目以及雖在100美元以下,但需向國家申請資金,或其境外貸款需國內擔保,或産品返銷國內等需國家綜合平衡的項目,必須報送國家計委,由國家計委會同有關部門(主要是國家外匯管理局)審批,合同、章程仍舊由外經貿部審批並頒發批准證書。新的審批制度對海外投資的管制,特別是大型投資項目的管制明顯加強,這主要體現在審批環節的增加上:100萬美元以下項目的審批部門新增加了一個外匯管理局;此外,該規定還設置了較長的審批時間,在收到符合要求的送審文件之日起60天內決定批准或不批准。海外投資審批機構調整的同時,審批的內容也得到了細化。

 

同年,外經貿部發佈《境外企業管理條例》,對各部門的外資管理職能進行分工:外經貿部負責制定和統一管理對外投資方針政策;國家計委負責審批項目建議書及可行性研究報告;駐外使(領)館經商處(室)統一協調管理中方在其所在國開辦的各類企業;其他部委及省一級外經貿廳(委)則作為政府主管部門。

 

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這一階段,政府進一步完善了對外直接投資政策的管理規定,陸續出臺了一系列有關外派人員管理、財務管理制度與監管管理等方面的政策措施。1995年7月財政部和外經貿部共同發佈了《關於印發<對外經濟合作企業外派人員工資管理辦法>的通知》,規定了外派人員工資管理的原則;1996年7月,財政部發佈《境外投資財務管理暫行辦法》,成為第一個標準統一的境外投資的財務管理制度;1997年6月國務院頒布了《關於進一步加強在境外發行股票和上市管理規定》,加強了在香港註冊的中資上市公司在監管方面的管理規定。1996年7月,財政部出臺了《境外投資財務管理暫行辦法》,成為我國第一個統一的境外投資財務管理制度。

 

隨著我國經濟改革的不斷深化,現代企業制度的逐步建立和企業經營機制的轉換,我國企業的國際市場開拓能力及國際化經營能力進一步增強。為推動外經貿企業和自營進出口生産企業實施市場多元化,增加我國商品在國際市場的佔有率,對外貿易經濟合作部于1997年5月發佈了《關於設立境外貿易公司和貿易代表處的暫行規定》,對我國企業在境外(台灣、香港、澳門地區除外)設立貿易公司和貿易代表處的審批作了詳細規定。

 

1998年3月,九屆全國人大政府工作報告確定了要對對外直接投資活動作出政策方向的指導:第一,明確要發展對外直接投資。同時政府政策的制定也必須順應國際市場資本流動的要求和國內經濟發展的基本導向。第二,提出指導性建議,調整國別地區的對外直接投資政策,要全方位的發展和開拓海外投資市場。

 

20世紀90年代末期,中國政府開始重視發展境外加工貿易,於是相關的境外加工貿易方面的政策和法規相繼出臺。1999年1月國務院出臺了《關於鼓勵企業開展境外帶料加工裝配業務的意見》,主導提出要有步驟的組織和支援一批較有實力的企業到非洲、中亞、中東、東歐和南美等地區,以現有設備和成熟技術開展境外帶料加工裝配的業務。3月外經貿部和外交部共同發佈《關於簡化境外帶料加工裝配企業經營管理人員外配審批手續的通知》,這鼓勵了中國輕工、紡織、家用電器等機械電子以及服裝行業中具有比較優勢的企業,到境外發展其帶料加工裝配業務,目的是為了擴大出口和促進國內産業結構調整。4月國家經貿委和證監會聯合發佈《關於進一步促進境外上市公司規範運作和深化改革的意見》,提出了十一條措施,以促進公司規範到境外上市。5月,外經貿部發佈《關於境外帶料加工裝配業務的有關出口退稅問題的通知》,實行出口退稅,面對對象主要是境外帶料加工裝配業務所使用的出境設備、原材料和散件,這大大的鼓勵促進了企業到境外開展帶料加工裝配業務。9月,財政部、外交部、國家外匯管理局和海關總署聯合發佈《境外國有資産管理暫行辦法》,明確指出境外中資企業的重大資本營運決策需要經由財政部,或由財政部會同有關部門審核,必要時須上報國務院審批。這個規定明確規範了境外國有資産的使用管理。

 

2、積極推行鼓勵政策,增加財政扶持力度

 

對外直接投資對資金的需求巨大,改革初期中國政府僅對國有企業對外投資或對優勢行業提供資金支援。隨著對外開放的逐步擴大,“走出去”戰略的實施,更多不同類型不同性質的企業開始海外投資。為了給國內企業提供更大幫助,有效解決企業對外直接投資的資金問題,外經貿部與財政部于2000年10月聯合製定了《中小企業國際市場開拓資金管理(試行)辦法》,並於2001年6月制定了相應的實施細則,設立“市場開拓資金”用於支援具有獨立企業法人資格和進出口經營權的中小企業,明確了市場開拓資金的具體使用條件、申報和審批程式、資金支援內容和比重等具體辦法,為中小企業“走出去”提供部分前期資金支援。

 

另外,國家稅務總局進一步完善了企業對外投資所得的所得稅制度和對外投資運輸設備的出口退稅政策,為國內企業對外投資創造了良好的環境。中國還與很多國家簽訂了《避免雙重稅協定》,以減少對外直接投資企業所得的重復徵稅成本。1995年9月22日,財政部、國家稅務總局于1995年9月22日發佈了《境外所得計徵所得稅暫行辦法》,1997年11月進行了修訂,規定境外企業“按所在國(地區)稅法規定或政府規定獲得的減免所得稅”,應按不同情況予以減免,並給予企業在境外遇到自然災害等風險時一定的優惠。

 

3、外匯管理體制突破性改革

 

1994年,國家外匯管理體制改革,取消了前一階段中所實施的外匯留成制度,外匯管理逐步進入開放性改革階段。這一改革中,採取了許多重大舉措:開始實行銀行結售匯制度,人民幣的官方匯率與市場匯率開始並軌,實行以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度,建立全國統一的、規範的外匯市場。

 

1996年1月,頒布實施《中華人民共和國外匯管理條例》,以法律的形式進一步鞏固了外匯管理制度改革的成果。12月,中國政府宣佈接受國際貨幣基金組織(IMF)的第八條款——實現人民幣經常項目的可兌換。

 

這個階段,在外匯管理制度上,主要有以下改革內容:

 

第一,匯率並軌,實行以市場供求為基礎的單一的有管理的浮動匯率制度。

 

第二,建立銀行間外匯交易市場,實行銀行結售匯制度。改進匯率形成機制,取消任何形式的外國貨幣在境內計價、結算和流通,禁止指定外匯銀行以外的外匯買賣,停止發行外匯券,已發行的外匯券逐步兌回。

 

第三,取消外匯收支的指令性計劃。政府主要運用經濟和法律等手段,實現對外匯和國際收支的宏觀調控。同時建立國際收支統計申報制度,加強外匯收支和國際收支平衡狀況及變化趨勢的分析預測,逐步完善國際收支宏觀調控系統。

 

(三)對外投資發展情況

 

1992年是我國企業海外投資發展史上投資增長迅速的一年,可稱為中國對外直接投資發展的第一個歷史節點。僅1992年就批准海外非貿易性企業255家,對外直接投資流量由1991年的10億美元增至40億美元。截止1992年年底,海外非貿易性企業達1363家,累計對外直接投資68.63億美元。我國企業海外投資的總體規模和項目平均規模擴大,中方投資規模超過百萬美元的項目增多,其中有的項目中方投資超過1億美元,比如首鋼秘魯鐵礦項目達1.2億美元;分佈的國家和地區也更加廣泛,到1992年年底,中國企業已經在世界上120多個國家和地區設立了海外企業。

 

1993年對外直接投資流量持續增長達到43億美元。但在這一時期,國民經濟出現投資結構不合理、通貨膨脹率高、物價上漲過快等經濟過熱現象,因而,從1993年下半年開始,國家決定實施經濟緊縮政策。與此相適應,對海外投資業務也開始進行清理和整頓,對新設投資實行嚴格的審批制度,對已開辦的海外企業進行重新登記,海外投資的發展速度開始放緩。1994年對外直接投資流量由上一年的43億美元下降至20億美元。1995年仍然保持這一水準,增長率為0。在此之後,國家通過對以往海外投資經驗教訓的總結及對中國企業國際競爭力現狀的客觀分析後,重新提出了科學的海外投資戰略方針,發揮我國比較優勢,組建跨行業、跨部門、跨地區的跨國經營的企業集團,有領導、有步驟地支援引導企業到他國投資。1999年開始實施的鼓勵發展“境外加工貿易”政策在隨後的幾年裏顯現出明顯效果,企業對外投資的積極性高漲,由境外加工貿易而引發的海外投資成為中國海外投資一個新的增長點,對外投資數額擴大。

 

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2001年,“走出去”戰略正式寫入中國《國民經濟和社會發展第十個五年計劃綱要》,同年11月,中國正式成為世貿組織第143個成員,自此,中國經濟這艘巨輪開始在經濟全球化大海中乘風破浪,加速航行。“走出去”戰略的提出和實施,使企業的對外直接投資活動不再僅僅是企業的行為,同時還是國家的行為與意願。在此背景之下,我國企業紛紛響應號召,積極開展對外直接投資,到2001年,我國已累計設立境外企業3091家,中方累計投資額44.33億美元,遍佈全球160多個國家和地區。亞洲(主要包括香港、澳門、東南亞等國)、北美(主要包括美國、加拿大)成為我國對外直接投資最多的投資區域。

 

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(馬林靜 撰)