二、1979-1984:對外直接投資探索起步

 

1978年,黨的十一屆三中全會明確提出:“在自力更生基礎上,積極發展同世界各國平等互利的經濟合作”。十一屆三中全會以後,改革開放成為中國的基本國策,外商投資對我國經濟的促進作用得到了政府和學界的認同。同時,中國政府和企業也逐漸認識到開放不僅僅意味著引進外資,也必須逐步進行對外直接投資,於是政府開始出臺一系列有關企業對外直接投資的法律法規,開始鼓勵在國外設立企業。自此,對外直接投資作為中國參與國際經濟合作的重要組成部分伴隨著改革開放的發展穩步前進。

 

(一)政策背景及管理制度的建立

 

1、行政審批制度的初步建立

 

1979年8月,國務院頒布了《關於經濟改革的15項措施》,其中第13條明確規定允許“出國辦企業”,這是建國以來第一次把對外投資作為一項政策正式確立起來,拉開了我國對外投資的序幕。

 

1979年11月,北京市友誼商業服務公司投資22萬美元與日本東京丸一商事株式會社合資在東京開辦“京和股份有限公司”,這是我國實行改革開放政策後在海外開辦的第一家合資經營企業。此後,我國企業邁出了開展對外直接投資的步伐。

 

1982年,為了改善和發展同周邊亞洲鄰國的關係,加強同第三世界各國發展經貿關係,加強經濟技術與文化的合作,國務院總理趙紫陽訪問埃及、扎伊爾、阿爾及利亞、尚比亞、摩洛哥、坦尚尼亞、幾內亞、肯亞、加彭、辛巴威、剛果等非洲11國。同年2月28日,趙紫陽向第五屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議作了關於訪問非洲十一國的報告,指出今後我國與非洲國家的經濟技術合作,應以“平等互利、形式多樣、講求實效、共同發展”為原則,把重點轉到以互利為基礎的經濟技術合作上來。1983年,在北京南南合作會議上,中國宣佈這四項原則同樣適用於同亞洲、拉丁美洲以及其他發展中國家的經濟技術合作。此後,中國與第三世界國家的經貿關係得以擴大。

 

由於當時並無海外投資的經驗,且國家的外匯儲備又極為有限,雖然將海外投資作為經濟體制的改革措施之一,但是在這方面的控制還是十分嚴格,投資活動受到嚴重的限制,所有的對外直接投資要上報到國務院進行審批,且僅允許一些中央部委及企業,以及個別省、直轄市所屬企業嘗試性地開展海外投資活動。

 

這種情況一直延續到1983年,國務院授權外經貿部為在國外開設合資經營企業的審批和管理的歸口部門,外經貿部據此制定了《關於在境外舉辦非貿易性企業的審批和管理規定(試行稿)》,建立起以外經貿部為審批主體,其他部門和省、市相關部門層層審批上報的管理體制。審批許可權的轉移,很快伴隨著審批流程和管理政策的變化。根據 (法)拉爾松在《中國跨國企業研究》(2009)中的描述,“對外經濟貿易部主要接受單個審批工作,並沒有標準流程。成立一個海外合資企業(中國香港特別行政區、中國澳門特別行政區除外),通常投資額要求超過100萬美元,中國投資方必須先向市、省或自治區政府監管部門申請。這些政府審批部門通過後,把投資項目提交對外經濟貿易部,對外經濟貿易部會再徵詢中國駐外國使館和相關政府部門建議。最後,對外經濟貿易部決定是否批准該項目。數額低於100萬美元的小型項目,投資方審批部門可直接向中國駐外國使館提交獲得審批。”

 

為了更加規範和引導對外直接投資企業的活動,國家又陸續頒布了一系列的政策法規。比如,對外經濟貿易部于1984年開始陸續出臺了《關於在境外開辦非貿易性合資經營企業的審批程式許可權和原則的通知》及《關於在境外開辦非貿易性企業的審批程式和管理辦法的實行規定(試行)》,落實了對外投資管理的規範性審批規定。

 

上述這些對外直接投資政策的初步設立,為當時企業對外直接投資及政府管理提供了基本的法律依據,但是還未成體系,也存在很多的問題,包括:對外投資審批速度慢、程式複雜、外匯管制嚴格等等,難以有效地起到促進對外直接投資快速發展的作用。這一階段對海外投資政策的制訂可以被認為是我國海外投資管理制度的探索階段。

 

2、外匯管理法規的頒布

 

改革初期,國民經濟百廢待興,涉外經濟所需的外匯嚴重短缺,國家總的外匯儲備僅有12.55億美元(1976年),中國政府在對外直接投資方面實施嚴格的外匯管理制度。1979年3月,經國務院批准,正式成立了管理外匯的專門機構——國家外匯管理局。這一時期裏,配置外匯資源的市場機制正在孕育,政府對於促進吸引外資和鼓勵出口創匯方面有積極導向。1980年12月,國務院發佈《中華人民共和國外匯管理暫行條例》,構成了該時期的基本外匯管理法規,標誌著外匯管理體制建設的起步。根據《暫行條例》規定:“我國外匯管理的目的是:增加國家外匯收入,節約外匯支出,有利於促進國民經濟的發展,並維護國家的權益。”1981年頒布了《對外匯、貴金屬和外匯票證等進出國境管理實施細則》。

 

外匯管理的方針是“集中管理,統一經營”。外匯管理主要內容是:國家實施外匯收支的計劃管理;所有外匯貸款集中管理,經國家外匯管理總局和國家投資管理委員會核報國務院審批;企業在特殊情況下才可以保留外匯,在中國銀行開立外匯存款賬戶或外匯額度賬戶,並接受中國銀行監督其是否按照規定的適用範圍下使用,企業才可以留存外匯的備用外匯;禁止國內外匯流通。

 

(二)對外投資發展情況

 

起步探索階段的對外直接投資在中央政府各項政策的驅動下穩步發展,非貿易性對外直接投資逐步增加。這一時期,很多比較成功的中資企業在海外設立。

 

1979年,北京友誼商業服務總公司投資22萬美元,與日本東京丸一株式會社在東京合資成立了“京和股份有限公司”,這是改革開放以後我國在海外開辦的第一家中外合資企業,其主要經營範圍是為北京市食品工業企業的更新改造引進技術和設備,在日本開辦北京風味餐館和提供廚師服務等。

 

1980年3月,中國船舶工業總公司、中國租船公司與香港環球航運集團等共同投資5000萬美元,合資成立了“國際聯合船舶投資有限公司”,總部設在百慕大,在香港設立“國際聯合船舶代理公司”,從事代理中國船舶及船用設備的進出口和經營國際航運業務,中方佔投資的45%,這是當時中方投資額最大的海外合資企業。

 

1980年7月,中國銀行與美國芝加哥第一國民銀行等機構在香港開辦了第一家中外合資金融企業——中芝興業財務有限公司。

 

除了“京和股份有限公司”和“國際聯合船舶投資有限公司”,中國在海外投資開辦的企業還有,在日本開辦的京達股份有限公司,主要從事經濟技術諮詢服務;在阿拉伯葉門開辦的也中建築工程有限公司,主要從事承包工程業務;在荷蘭開辦的跨洋公司與遠通海運服務公司,分別從事輪船代理業務和船舶物料供應;在澳大利亞開辦的五星航運代理股份有限公司,從事航運代理業務,等等。

 

雖然改革開放拉開了我國對外投資發展的大幕,國內企業到海外投資得到了一定的發展,但在管理上仍沿襲中央高度集中的統一管理。受限于政府嚴格的審批制度,以及國內企業參與國際競爭的意識和能力比較弱,我國對外直接投資發展比較緩慢,突出表現在我國參與對外直接投資的企業數量並不多,投資規模偏小,投資的主要地區和領域也較為單一。

 

1979年,我國僅有4家企業參與對外直接投資,對外投資金額只有0.0053億美元。1982-1984年,中國對外直接投資的金額從0.37億美元緩慢增長到1.27億美元。投資目的地主要分佈在發展中國家和香港、澳門等地區,投資行業主要集中在餐飲、貿易、境外工程承包等領域,對外直接投資的投資主體基本上屬於少數大型的貿易集團,例如中信公司、中糧集團和中石化等。

 

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值得一提的是,在改革開放初期,港澳地區在國內企業對外投資發展過程中扮演著重要角色,成為內地産品和企業走向世界市場的第一站,也成為內地引入海外資金、技術人才和管理經驗的主要渠道。1983年,中國內地在港澳地區投資佔到對外投資的三分之一。

 

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(馬林靜 撰)